经过近十年的发展，中国工程企业在海外从单一的施工承包走向EPC工程总承包的产业升级和转变已经取得了相当成效。随着国际市场环境的变化，中国政府“走出去”战略向纵方向发展，以及中国工程企业自身软、硬实力的提升，已经有越来越多的中国工程企业开始进一步关注产业链的上游，即国际大型基础设施项目的投资及开发，有一些企业已经对国际基础设施市场开始了积极有益的探索和尝试。

　　这其中，讨论较多的就是PPP模式（Public-Private-Partnership公私合作模式）。所谓PPP模式，简单而言即公共部门与私有部门合作开发项目的模式。与PPP这一概念相比，BOT是为中国业界更加熟悉的概念，但实际上，PPP是一个更加宽泛的概念，不仅包括在中国已经较为流行的BOT模式，还包括了诸如PFI、DBFO、BOOT等模式。在本文中，为方便表述，将统一采用PPP这一概念。

　　在PPP模式下，投资人组建的项目公司将负责项目的融资、设计、建设和可能长达几十年的运营。然而，PPP模式绝非设计建造、运营维护和融资的简单相加。因此，中国工程企业在从事PPP项目开发时将面临自身传统角色的转换，即从承包人的位置走向投资人位置。该角色转换是否成功、工程企业内外部的环境是否契合这种转换将直接影响PPP项目开发的成败。因而，本文试图从几个具体的方面，探讨在工程企业在这种角色转换中所面临的核心变化和挑战。

多维度交易关系的组织与协调

　　在传统的承包交易活动中，工程企业的角色较为单一，其作为承包人需要处理的核心法律关系就是与业主之间的发承包关系。因此，比较PPP项目而言，承包交易活动中工程企业需面对的是相对简单的二维平行交易关系。尽管在较为复杂的EPC承包交易模式中，承包人还需处理与分包商、供货商乃至融资机构的法律关系（如在出口信贷项目中），但是这些法律关系相对独立于承包人与业主之间的核心法律关系。如果用一个并不准确但是相对形象的比喻来形容传统承包交易活动的话，那么这类交易类似于一场围棋比赛，主要是业主和承包人之间的博弈。

　　然而在PPP的整个交易结构中，参与方数量大为增加，法律关系从二维平行关系转向多维复杂关系。首先，可能存在多个项目发起人需共同组建项目公司。其次，以项目公司为核心，又需要与政府之间签订项目合作协议（可能是特许权协议、服务协议等等），需要与融资机构签订融资合同，需要与工程设计建设承包人之间签订设计建设合同，需要与运营单位、维护单位签订相应的服务合同等等。再次，除了上述众多双方交易关系之外，银行出于确保其贷款在项目出现困难时能得到正常还本付息，与政府出于确保项目在出现困难时能得以继续的目的，将分别要求与项目公司及项目关键参与方（如建设承包商、运营维护商等）签订三方直接协议（Direct Agreement）, 给予银行或政府得以介入项目进行补救的机会。最后，整个交易结构中，还存在大量附属性的担保交易安排以及保险安排等等。作为PPP项目的重要特征，其合同安排上构成一组合同群，而这些合同关系之间并非相互独立，而是彼此之间存在着较强的交互关联关系，某一合同中设置的机制和安排往往会影响到其他合同。

　　如果工程企业以投资人（发起人）的角色参与PPP项目，其将成为了这些法律关系的核心组织者之一，从而需要主动协调和平衡多重利益关系。一个简单的例子就是，在传统的承包交易中，如果业主提出某项交易条件，承包人完全可以自身的商业状况自由决定接受与否。然而在PPP项目中，如果政府方提出某一交易安排或交易条件，作为投资人的工程企业需要协调自身、融资方、承包商等多方利益及风险偏好以决定是否可以接受该等交易条件。因此，由此，可以看出PPP项目的法律关系较传统承包法律关系复杂了很多。如果说传统的承包交易是双方博弈，PPP项目的投资者面临的则可称为多方博弈。

　　特别值得一提的是工程企业在同一个PPP项目中，往往承担的并非单一角色，而是同时具有多重身份。通过使用工程企业集团内的不同主体，其第一重身份可能是PPP项目的投资人，即作为项目的发起人组建项目公司来运作该项目。其第二重身份可能是作为PPP项目的运作主体即项目公司的管理人出现。而第三重身份可能作为PPP项目的建设或者运营承包人出现，即作为项目的实际EPC承包商、供货商或运营商。

　　值得工程企业注意和探讨的是，在工程企业承担的上述多重角色之间可能存在利益冲突。例如，作为项目公司管理者即建设或运营合同的业主的角度，其利益诉求显然是希望获得风险较少、价格更加优惠的承包合同，而作为承包人的工程企业（可能是集团内的另一子公司），其利益诉求可能与之相反。如何处理这些利益冲突，很多工程企业从传统的承包人角色出发往往倾向于仍签订一个有利于承包人的合同。而以往的经验表明一个符合“公平交易原则”（at arm’s length）的合同才会对工程企业的整体利益有好处。这其中又有两个内在原因，第一个原因是，由于在PPP项目中项目公司基本都是负债，因此其财务状况无能力承担大量的风险，如果将这些风险由项目公司承担将很容易使得项目在中途流产。第二个原因是，在采取项目融资的PPP项目中，银行具有很大的话语权（本文第二部分将谈到）- 将各方不愿承担的风险留给项目公司的做法将影响项目的可融资性，从而导致无法成功获得银行的贷款。

项目融资与银行在PPP项目中的参与

　　目前在国际流行的PPP模式中，一般都采用了项目融资的方式，融资比例一般在70%甚至更高。项目融资不同于公司融资，公司融资主要是贷款人基于自身的信用以及资产负债表情况以自身全部财产用以担保还款的一种贷款方式。而在项目融资中，主要依赖项目合同或者各种相关的分包合同作为担保，以特定项目产生的现金流作为还款来源。故项目融资往往具有在有限追索、发起人表外融资、与发起人破产隔离、以及高杠杆比等多重特点。

　　由于PPP项目往往需要大量投资，如果凭借发起人自身信用和负债表水平采用一般的公司融资，高额的负债会立即影响发起人今后的融资能力和发展。而项目融资是依靠项目本身现金流情况作为还本付息的来源而进行的融资，与发起人的债务进行隔离， 一般不会影响发起人本身的负债水平，因而项目融资在PPP项目中广为采用。

　　尽管目前中国工程企业在海外采取真正意义上的项目融资方式从事PPP项目还存在很多现实方面的困难，但是这将会是一个发展的趋势。关于项目融资的具体问题，我们将另外撰文进行详细讨论。此处仅探讨如果采用项目融资，那么工程企业将面临哪些变化和挑战。

　　这些变化中最为核心的就是银行对于项目的影响。由于在项目融资中，运作项目的大部分资金事实上都来自于银行贷款，而银行获得还款的基础来自于项目本身的现金流而非发起人的资信，因此项目运作的成败好坏在很大程度上决定了银行的还本付息利益能否得到保障。因此，在项目融资中，银行对于项目的把控度远远高于采用非项目融资的项目。银行的参与主要体现在以下五个方面：

　　第一，在介入项目前对项目进行全面的尽职调查。由于银行依靠项目产生的利益来获得还本付息，因而从投资于特定项目的角度出发，银行对项目的运作成败具有和投资人同等或类似的关注，从这个角度上，贷款银行的利益与项目投资人的利益是一致的。因此， 在未能确保项目风险通过合同安排得到有效合理管理和分配之前， 银行是不会愿意“投资”的。

　　第二，参与关键项目文件谈判和决策。基于与第一点一样的理由，银行会以参与基本所有关键的项目文件的谈判和决策，即使银行自身并非该等项目文件的签约方以确保项目公司承担的风险是可预测和可控的。在很多项目文件的关键问题上，银行具有决定性的发言权。最明显的例子就是PPP项目中的建设工程合同，尽管银行并非建设工程合同的签约方， 其将全面审阅建设工程合同， 确保项目公司不会承担不可控制的风险， 导致项目完工延迟， 从而影响项目开始运营并产生现金流以还本付息的时间。

　　第三，项目担保安排。在项目融资中，银行通常对于发起人并无追索权或者只有有限追索权，银行依靠的是项目本身产生现金流的能力来获得还本付息，因此银行需要对项目公司所有的资产和权益进行全面的担保安排，包括在项目公司的有形资产上设置抵押以及对其持有的特许权、收费权设定质押，在发起人持有的项目公司股权上设定质押以及对关键合同权益的转让安排等。　PPP项目的贷款担保安排的一个显著特点是， 银行的主要目的并不在于实现对项目公司有形资产抵押权而从中获得资金以保证贷款能还本付息， 因为一旦项目流产， 项目有形资产的变卖不一定存在有效的市场以及价值的折扣都将大大影响银行收回贷款的能力。 银行对项目的担保安排最关注的是确保在项目公司违约或无法继续项目时， 银行可以将整个项目的合同群一揽子接管下来，另外寻找合适的项目投资方继续经营项目。只有这样银行的贷款方才有获得全额还本付息的可能性。简单的讲， 银行对PPP项目的担保安排关注的并非项目公司拥有的“资产”， 而是继续进行项目的各项“权利”。

　　第四，项目现金流的严格控制。通常而言项目产生的现金流，会进入一个存在银行管控的监管账户中。该账户资金的任何流出都需按照实现约定的次序进行。通常而言，该账户中的资金只有在能够确保项目完工、所有运营支出与资本支出得到偿付、银行贷款的本息得到支付、已经预提大修储备金以及完成融资协议项下的其他义务后才能够进行股东分红。

　　第五，在项目出现重大困难时介入。由于在项目出现困难时（如出现项目公司对政府违约），银行将很可能成为利益受损最严重的主体之一，因此银行通常会要求自身有一项在项目出现重大困难时的介入权。例如，如果项目公司出现对政府违约导致政府有权终止项目合同，这时银行通常会要求政府在终止合同前给予银行一项介入权，由银行自身或另寻第三方接替项目公司来履行项目合同，以避免合同最终被终止。以直接协议（Direct Agreement）的形式规定的银行的介入权，不仅涉及项目公司与政府之间的特许经营协议，还可能涉及项目公司与关键承包商（例如建设工程承包商、运营维护承包商等）之间的承包协议。。

　　银行在PPP项目中的参与程度远高于在传统的承包项目中的参与程度。作为项目融资交易的显著特征，银行对项目“如何开展”有很大的发言权，作为PPP项目投资人的工程企业需要从项目初期阶段就意识到银行作为融资人的重要性，并在协商交易价格和条件的时候，随时考虑到交易的可融资性的问题， 并及早引入融资人的参与。

项目全生命周期的管理

　　作为PPP项目的投资人区别于作为建设工程的承包商，工程企业将参与项目全生命周期的管理，这样就对工程企业提出了许多新的挑战。一个简单的例子就是在传统建设工程承包项目中，工程企业作为建设承包人仅需考虑建设过程中的成本，在履约的前提下以尽可能小的代价完成工程即可。而在PPP项目中，工程企业作为项目公司的投资人，不仅仅需要考虑建设期的成本，也需考虑项目在运营期的成本（尤其是维护和修理成本），一个建设成本低的项目可能需要花费大量的维护和修理费用，因此需要工程企业在参与PPP项目时有全生命周期的统筹观念，追求降低项目全生命周期的总成本，从而提高项目的经济效益。

　　具体而言，在项目生命周期的不同阶段，PPP项目也体现出一些特殊的制度和规则。

　　第一，对于建设阶段而言，PPP项目一般采用EPC方式建设，然而PPP项目中的EPC合同往往和普通EPC合同存在很大差别。这些差别总体而言就是会对承包人更加苛刻，产生这一差距的核心原因就是因为项目公司本身没有风险承担能力因而在融资机构的要求下大部分风险都会转移给承包人。在具体操作上，一般项目公司的项目合同风险都会以背靠背原则通过承包合同传递给承包人。同时承包人的权利一般受限于项目公司可以获得权利，即项目公司自己没有获得相应的权利，它就没有义务给予承包人该权利（如工期顺延、费用索赔等）；

　　第二，在运营阶段，PPP项目存在两类比较重要的机制。一类是价格调整机制，主要目的是为了应对运营期内的通货膨胀影响，采用较多的方法包括指数调整法、基准比价法、市场测试法等。另一类是表现衡量机制，即对项目公司的运营成果进行评价的机制，如项目公司提供的公共服务是否守时、质量是否符合要求、是否可靠等，并依评价的结果相应的增加或扣减政府应支付给项目公司的款项。

　　第三，PPP项目中的某些阶段，投资人可能希望考虑退出项目（如出售权益给其他方），此时需要考虑首先是否存在有效市场、是否有意愿中的受让方，其次还需要考虑合同中是否设置了某些约束机制。如果，企业预先考虑到了退出的可能性，则在项目谈判时需特别注意这些约束机制的谈判。

　　PPP项目不是EPC项目的简单升级。PPP项目与包括EPC项目在内的建设工程项目处于产业链不同层次。在国际基础设施项目的建设承包领域获得成功的中国工程企业向投资领域延伸触角是十分有前瞻性及胆识的举措。能否实现从承包人向投资人的华丽转身，还取决于工程企业对PPP项目特征的深刻理解、对投融资、项目管理、建设、运营、风控等多方面的专业人才的聚集以及对“外脑”即拥有国际PPP成熟市场经验的法律、财务及风险管理顾问的巧妙使用。（来源：国际工程与劳务杂志）