1

非盟体制改革

与过去许多有名无实的非洲联盟（AU）主席不同，刚刚卸任的前非盟主席、卢旺达总统保罗-卡加梅（Paul Kagame）在2018年间积极推进自己的改革议程，并对非盟未来的发展方向产生巨大的影响。但目前的非洲联盟还面临着许多未完成的重要工作。这包括正在进行、但进展缓慢的，使非盟财政制度更加透明和自给自足的改革。

与此同时，旨在加强非盟“和平与安全机制”的改革工作也进展甚微。尤其是有关非盟成员国、区域经济共同体（REC）和非盟安理会（PSC）之间的责任分工问题，各方的困惑和争议仍在继续。这部分是源于非盟的宪法和指导性文件对这一问题表述不清；但在2018年11月，诸非盟国家领导人一致明确支持所谓的“辅助性”原则，即：地区性组织（REC等）将作为处理各自地区和平与安全问题的主导力量、非盟作为辅助且仅在受邀请的前提下才可以介入并参与斡旋。这将使非盟的作用和影响力大大降低。

此外，于2019年2月10日就职的新任非盟主席、埃及总统塞西（Abdel Fattah el-Sisi），强烈反对其前任改革议程中的许多方面。这部分原因在于，埃及政府希望非盟在非洲大陆的冲突和危机中保持中立；此外，自2013年埃及前总统穆罕默德-穆尔西（Mohamed Morsi）被罢黜后，埃及曾一度被中止非盟成员国资格，这也使埃及方面更加希望削弱非盟委员会的影响力。

2

布隆迪

2015年4月，时任布隆迪总统皮埃尔-恩库伦齐扎（Pierre Nkurunziza）决定寻求有争议的第3个总统任期，随即引发一系列的大规模抗议、未遂政变、反对派武装袭击、有针对性的暗杀等。自那之后，布隆迪国内局势陷入危机；政府一直与武装叛乱分子不断进行小规模战斗，并对和平的异见人士进行镇压。据联合国（UN）相关数据显示，暴力、失业率上升、基本服务供给瘫痪以及社会“裂痕”加深，已迫使该国超过43万人逃离布隆迪。

2018年5月，布隆迪举行全民公投通过了宪法修正案，进一步巩固了政府的统治，并为在议会、政府和公共机构（包括军队）中取消“种族配额”铺平了道路。这些配额旨在保护该国的图西族（Tutsi）少数群体，更是2000年结束布隆迪持久内战的《阿鲁沙协议》（Arusha Accords）中的关键部分。总之，目前布隆迪暴力恶化的风险较高，亟需外部力量参与斡旋。

然而最近，非洲联盟委员会与布隆迪的关系急剧恶化。2018年11月30日，布隆迪政府对该国前总统、非盟马里和萨赫勒（Sahel）事务高级代表皮埃尔-布约亚（Pierre Buyoya）发出逮捕令，指控他曾参与1993年暗杀布隆迪首位胡图族（Hutu）总统梅尔希奥-恩达达耶（Melchior Ndadaye）的行动。同日，布隆迪政府宣布抵制东非共同体（EAC）首脑会议，理由是该会议计划讨论一份“调解布隆迪诸政治势力”的报告。最后，在非盟委员会主席穆萨-法基（Moussa Faki）呼吁各方不要采取“可能使寻求共识解决方案复杂化”的措施之后，布隆迪首都街头爆发了政府支持的抗议活动，谴责非盟和EAC干涉布隆迪内政。换言之，现任布隆迪总统似乎正在把布隆迪进一步推向孤立，并先发制人地阻止非盟或EAC在布2020年总统大选前，进行任何参与斡旋的努力。

鉴于2018年12月发生的事件，非盟委员会及其主席的作用将可能会受到限制，干预工作将必须在国家元首之间进行。非盟应考虑恢复2016年2月任命的高级别代表团（由埃塞俄比亚、加蓬、毛里塔尼亚、塞内加尔和南非组成）或类似机构，以协助就布隆迪国内和解达成地区性共识，并与布隆迪总统直接沟通。或者，非盟也可以鼓励2000年《阿鲁沙协议》（Arusha Accords）的担保国（非盟、刚果民主共和国、埃塞俄比亚、肯尼亚、卢旺达、南非、坦桑尼亚、乌干达、美国等，以及欧盟和联合国）组成一个联络小组，履行类似的使命。

3

喀麦隆

长期以来，喀麦隆一直被认为是个动荡地区内相对稳定的“孤岛”，但随着该国两个“英语区”种族危机的加深，该国正稳步迈向爆发内战的边缘。2016年10月，反对在喀麦隆两个英语区的教育和法律体系中使用更多法语的示威活动引发了更广泛的抗议，认为这会使约占20%人口的讲英语的少数民族群体更加边缘化。但喀中央政府拒绝与英语区领导人接触，反而以暴力镇压和逮捕活动人士回应，促使英语区分离主义势力不断壮大。而2018年10月有争议的总统大选则进一步加剧该国政治紧张局势，加剧了国内的种族分裂。

然而到目前为止，非盟在喀麦隆危机问题上却出人意料地保持沉默，尽管该国种族危机已造成大量人员伤亡，并有爆发更广泛内战的风险。非盟安理会（PSC）已接受喀麦隆政府将该国英语区危机定性为“内部事务”的说法，尽管它威胁到整个地区的稳定。2018年7月，非盟委员会主席曾访问喀麦隆首都雅温得（Yaoundé），并发表声明谴责该国不断升级的暴力活动，但该国危机的严重性要求非盟更多、更持续地参与斡旋，这也将需要非盟采取更加积极主动的措施；但事实上，指望长期对非盟持怀疑态度的该国总统保罗-比亚（Paul Biya）邀请非盟介入调停，几乎是不可能的。

4

苏丹

自2018年12月中旬，苏丹政府终止面包补贴以来，反政府示威游行席卷了苏丹全国各地。在一次可能引发进一步升级的镇压行动中，安全部队打死了数十名抗议者。自1989年起执政至今的现任苏丹总统奥马尔-巴希尔（Omaral-Bashir），已通过实施残酷的镇压，挺过了过去多次对其权威的挑战。但是，本轮反政府抗议活动的规模和参与人员构成，再加上来自执政党党内高层对巴希尔总统的不满，都表明巴希尔这一回恐怕没有太多的回旋余地。此外，除了直接产生的“人道主义”代价，重大流血事件还将破坏苏丹与西方国家刚刚起步的和解进程，并可能使未来的西方援助或制裁减免化为泡影，从而将加深苏丹的经济困境。

非盟的首要任务应当是确保苏丹政府尽量减少对示威者施暴。对苏丹政府具有影响力的非洲领导人们，应在公开场合警告其不要使用致命性武器，并呼吁政府对安全部队使用武力进行严格限制；领导人们或应敦促巴希尔总统尽快下台，并为其提供一些作为交换的选择条件，比如在另一个与苏丹友好的非洲国家为其提供“政治庇护”。如有必要，也可以同联合国安理会（UN Security Council）进行协调，争取请求国际刑事法院（ICC）对巴希尔总统曾经在镇压叛乱中犯下的暴行的调查推迟1年进行。