2007年是韩国取消产业研修制后，单独推行雇用许可制的第一年。研修生派遣公司被全部取缔，一般雇用许可制却举步维艰。为弥补两种制度交替带来的劳动力空缺，韩国政府一方面积极推进新的访问就业制，大量引进国外朝鲜族同胞，另一方面允许期满回国的外国劳动者再次入境，返回原企业工作。因此，通过非正规途径引进外籍劳工构成了2007年韩国劳务市场的主流。

2007年韩国引进外国劳动力的总体情况

按照2007年2月韩国人力政策委员会的决定，2007年韩国引进外籍劳动力的总规模为109，600人，其中，一般雇用许可制为49，600人，特例雇用许可制，即访问就业制为60，000名。引进规模比2006年增长了4.4%。

2007年韩国政府确定的雇用许可制派遣国家有十个，即中国、印度尼西亚、泰国、越南、菲律宾、蒙古、斯里兰卡、巴基斯坦、乌兹别克斯坦、柬埔寨。2007年4月10日，我国商务部与韩国劳动部正式签订了《劳动力派遣与谅解备忘录》（MOU），揭开了我国派遣雇用许可制劳务的新篇章。

一般雇用许可制劳务主要通过派遣国家的政府主管部门及公共机构组织派遣，由于韩国企业申请不力、派遣渠道不畅等原因，每年一般雇用许可制的引进计划都难以完成。2007年，通过一般雇用许可制引进的外国劳动者不足50，000人，其中，印尼和越南就占了2/3。我国由于今年4月份才与韩国签订《劳动力派遣与谅解备忘录》，准备工作不足，所分配的24，000名配额至今尚未派遣。

与此相反，特例雇用许可制即访问就业制则成为2007年韩国劳务市场的最大亮点。2007年3月，韩国政府将原来的就业管理制更名为访问就业制，针对朝鲜族签发五年内多次往返、同居与就业并行的H-2签证。在保证韩国有亲戚关系的朝鲜族签证的基础上，对在韩国没有亲戚关系的朝鲜族，通过韩国语能力考试和电脑抽签方式确定签证的发放。2007年10月30日，韩国法务部公布了22，863名签证发给者名单。这些人员目前正在办理签证，预计年底前后入境。因此，2007年特例雇用许可制的60，000个引进名额将全部或超额完成。

在一般雇用许可制引进外国劳动者数量有限的情况下，为避免外国劳动者期满回国给用人企业带来的劳动力空白，防止劳务人员脱离企业，2007年5月，韩国政府决定，自2007年6月起，允许现在韩工作的外国劳动者，期满回国一个月后再次返回韩国原企业就业。据韩国法务部统计，2004年韩国通过产业研修制和一般雇用许可制引进的外国劳动者共有32,093名，这些人员到2007年合同期满，除朝鲜族和已逃跑的人员外，有近2万人可以享受上述政策返回韩国就业。这些就业者再入境后将作为一般雇用许可制劳务，计入当年一般雇用许可制的引进名额。

2007年韩国引进外国劳动力政策的补充与完善

2007年，韩国雇用许可制一统天下后，引进外国劳动力的政策基本趋于稳定，没有大的补充和修订。新出台的完善措施主要有以下几项：

1.进一步提高最低工资标准，改善外国劳动者待遇

按照韩国最低工资委员会2006年的决定，2007年1月，韩国开始执行新的最低工资标准，每小时工资为3，480韩元。实行五天半工作制的，月最低工资为786，480韩元；实行五天工作制的，月最低工资为727，320韩元。

2007年7月，韩国最低工资委员会再次决定，2008年1月将最低工资标准提高到每小时3，770韩元，增加8.3%。其中，实行五天半工作制的，月最低工资将达到852，020韩元；实行五天工作制的，月最低工资为787，930韩元。届时韩国将有212万人从中受益，外国劳动者的待遇也将因此进一步得到改善。

2.返还国民年金和出国费用保险金

考虑到外国劳动者收入较低，退休后在国外无法享受韩国的国民年金待遇，2007年5月，韩国劳动部决定退还外国劳动者在韩缴纳的国民年金，所在企业缴纳的部分也一并退给外国劳动者。逃跑人员缴纳的国民年金也可以得到返还。

对于出境时没有动用和领取出国费用保险金的外国劳动者，2007年7月，韩国有关方面开始进行确认，并逐一返还。

3.允许期满回国的外国劳动者再次返回就业

为保证韩国企业使用熟练劳动力，满足外国劳动者继续在韩工作的愿望，韩国劳动部重新修订了《外国劳动者雇用许可法实施细则》，允许雇主自2007年6月起，重新雇用现在韩工作将期满回国的外国劳动者。外国劳动者须在回国前一个月与雇主续签《劳动合同》；雇主向当地的劳动部门申请《再雇用确认书》；法务部出入境事务所据此发给外国劳动者签证认证号码；外国劳动者回国一个月后，经韩国领事馆签证，可以再返回原企业继续工作三年。这一规定同样适用于在韩国工作的研修生和外国船员。

4.韩国水产业实行新的外国人船员制度

产业研修制取消后，韩国水产业作为特种行业，没有实行雇用许可制，创立了新的外国人船员制度。韩国法务部为此修订了《出入境管理法实施令》，增设了新的签证类别E-10。2007年6月，韩国水协中央会确定了36家外国人船员管理企业，负责从中国、印度尼西亚、菲律宾和越南引进船员和渔工。其中，有22家船员管理企业与我国派遣公司签订了合作派协议。

5.针对国外朝鲜族，推出访问就业制

严格地讲，访问就业制是雇用许可制的组成部分，《外国人劳动者雇用许可法》中称之为特例者。为满足国外朝鲜族来韩国工作的愿望，2007年2月，韩国修订了《出入境管理法实施令》，将原来对国外朝鲜族实行的就业管理制改为访问就业制，并于2007年3月开始实施。

新的访问就业制不仅适用于在韩国有亲戚关系的朝鲜族，也适用于在韩国没有亲戚关系的朝鲜族。签证类别由过去的单次签证F-4改为多次往返签证H-2；有效期限由90天变更为5年；访问和就业同时进行，就业时不再进行滞留资格转换，并取消了原来就业行业的限制。

对于在韩国有亲戚关系的外国朝鲜族和符合条件的特殊人员，韩国使馆直接发给H-2签证，不受名额的限制；对于在韩国没有亲戚关系的朝鲜族，韩国法务部通过韩国语能力考试和电脑抽签的方式确定发放对象，2007年10月，共有22，863人获得了签证资格。

6.重新调整外国劳动者的事后管理职能和权限

2007年，韩国法务部重新修订《出入境管理法实施令》，取消了研修就业者（E-8）的签证种类，对于持有D-3签证的产业研修生，研修期满后可以直接转为就业签证（E-9）。

在研修生管理方面，2007年，韩国劳动部将研修生调换企业的职权收归各地方的雇用支援中心，但研修生的日常管理工作仍由原派遣公司和各行业组合中央会负责。研修生（D-3）和研修就业者（E-8）转换为就业者（E-9）后，调换企业工作交各地方的雇用支援中心负责，原派遣公司和各行业组合中央会进行其它管理。韩国中小企业中央会要求派遣公司将自己派遣的研修生及就业者的管理工作（除调换企业工作）进行到出境之日。

7.增加雇用许可制代行机关

2007年7月，韩国劳动部正式将韩国产业人力公团和原来负责产业研修制的韩国中小企业中央会、大韩建筑协会、农协中央会、水协中央会研修推荐团体明确为雇用许可制的代行机关。负责协助韩国企业申请外国劳动者、签订雇用合同、对外国劳动者进行入国教育和事后管理等业务。

2007年韩国劳务市场存在的主要问题

2007年韩国劳务市场的畸形发展虽然是两种引进制度交替时期的特有现象，但却反映出政府主导外国劳动力引进体制的弊端。随着产业研修制的消亡，许多问题日益显现。

1.企业缺乏申请使用外国劳动者的积极性

在产业研修制下，各行业组合中央会不断发布公告招募研修企业，或让派遣公司自己寻找和开发用人企业，政府每年分配的产业研修生引进名额难以满足企业需求。实行雇用许可制以后，政府要求企业必须履行一定的程序，劳动部门坐等审批企业的用人请求；企业缺乏必要的指导和帮助，不了解办理程序，申请的积极性不高，政府每年分配的一般雇用许可制引进名额难以完成。据韩国法务部统计，从2004年到2006年8月，韩国通过一般雇用许可制引进的外国劳动者人数为57，850人，只完成同期引进计划的59.2％（见表）。

2004－2006年一般雇用制劳务引进状况

表                                                      单位：人

资料来源：韩国外国人力政策委员会。（注：2006年引进人数为前8个月统计。）

2.事后管理严重滞后，外国劳动者权益受损

产业研修制取消后，研修生调换企业的职权由韩国劳动部所属雇用支援中心承担。但是，由于雇用支援中心不是专门的管理机构，没有规范的管理程序和经验；外国劳动者又来自不同的国家，管理者不可能通晓十几个国家的语言。因此，外国劳动者几乎处于无人管理的状态，外国劳动者的权益得不到维护，在两个月内没有调换到新企业的劳动者便沦为非法滞留者。

3.缺乏利益驱动，公共机构派遣效率低下

从表面上看，大部分产业研修生派遣国家都转换成了雇用许可制劳务的派遣国家。但是，由于民营派遣公司被公共机构所替代，虽然体现了公平，却牺牲了效率。当前一般雇用许可制派遣人数有限，与派遣国家公共机关的工作效率有直接关系。韩国监查院2006年的抽查结果表明：派遣国家报送的求职者不合格率为7.2%；申请过程中取消合同的求职者占9％；外国劳动者的平均入境时间为99天，最长达110天。这些数字在产业研修制下是不可想象的。

4.非法滞留现象有增无减

2007年，由于引进渠道不畅，韩国劳动力市场供求矛盾加剧，政府对非法滞留者的打击力度减弱，劳动部对查出的非法滞留者只是罚款，并不强制出境。不少人通过旅游、商务和留学等渠道进入韩国非法打工。另外，一些合法就业者，由于劳动部门管理不力、劳资纠纷无法及时解决、调换企业超过期限等原因，成为新的非法滞留者。

简要评述

2007年，韩国政府主要通过非正规途径引进外国劳动者，正常的派遣业务基本停滞。从外交、政治和民族利益来看，产业研修制的取消和一般雇用许可制的停滞，为解决长期困扰韩国政府的海外朝鲜族国民待遇问题提供了绝佳良机，推行访问就业制，可以有力地缓解民族内部矛盾，增强朝鲜民族的凝聚力。

但是，从韩国劳务市场的长期发展来看，通过非正规途径大量引进外国劳动者的后果却是灾难性的。首先，大量朝鲜族集中入境，而且有效就业期限长达五年，必然对韩国劳务市场产生巨大冲击，抑制一般雇用许可制劳务的引进速度和规模。其次，由于朝鲜族就业受行业限制很少，他们必然选择劳动条件好、工资待遇高的岗位，而把条件艰苦、待遇差的工作留给一般雇用许可制劳务。民族歧视和待遇不公，势必加大管理难度，导致劳资纠纷和非法滞留。

由政府机关和公共机构运作劳动力引进和派遣业务是韩国雇用许可制的“制度创新”。事实证明，这一“制度创新”违背了政府和公共机构的职能和性质，必然导致引进和派遣工作的低效率及行政资源的浪费，甚至诱发非法谋利和腐败现象。

政府和公共机构主要是行使国家行政权力，执行国家公务，为国民提供公共服务的机构，其行政费用和人员工资源于国民税金。政府和公共机构向公众提供的服务是公共产品，公共产品的最大特点是非竞争性和非排他性。那么，韩国雇用许可制劳务项目是否具有公共产品的特征呢？由于企业需求和引进规模的限制，韩国每年引进外国劳动者的数量是有限的，而国内要求出国的劳务人员却是无限的，政府和公共机构在进行求职者的选拔和派遣工作时，很难做到非排他性和非竞争性。一般来讲，对于稀缺资源，最有效的配置方法是市场机制，政府要做的是制定规矩和加强管理。由此可见，韩国雇用许可制劳务项目不宜作为公共产品由政府和公共机构来运作。韩国政府的做法是在与民争“利”。（周海平  孙正民）